Las ONG en Tijuana. Un Perfil General

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Las ONG en Tijuana. Un Perfil General

Benedicto Ruiz Vargas*

1. Origen y características de las ONG en México.

     Durante las dos últimas décadas en México, las llamadas organizaciones no gubernamentales han venido ocupando un lugar destacado en la escena social y política, ya sea como promotoras de la acción social y de programas diversos sobre el bienestar de los sectores menos favorecidos, o bien como intermediarias entre el Estado y la sociedad de las demandas más sentidas por la mayoría de la población en un amplio campo de necesidades.

Es difícil reconstruir en este breve espacio su compleja y accidentada evolución, así como dar cuenta de los distintos contextos sociales y políticos en que estas organizaciones se han abierto paso hasta alcanzar hoy en día una gran visibilidad como actores sociales. Sin eludir este hecho, nos parece más conveniente en este trabajo esbozar algunos de sus rasgos más generales, como preámbulo para situar el segundo apartado en el que se hace referencia a las organizaciones civiles de Tijuana.

Las ONG deben su nombre a la Organización de las Naciones Unidas (ONU), quien definió así a un conjunto de participantes de diversos países que no contaban con representación oficial durante los años cuarenta, pero intervenían en el seno de la institución. La definición tenía una connotación estrictamente jurídica, la cual con el tiempo se ha ido modificando.

Sin embargo, algunos otros autores indican que fue el Banco Mundial el que, a finales de la década de los cuarenta, asignó el nombre de ONG a un conjunto de asociaciones y organizaciones de cooperación al desarrollo, llamándolas Organizaciones No Gubernamentales (ONG) o por sus siglas en inglés: Non-Governmental Organizations (NGO)1. En todo caso, lo importante es que la mayoría de estos organismos coinciden en que esta definición marcó un carácter de negatividad, expresado en la acepción "no gubernamental", además de no recuperar e incluir las complejas y heterogéneas identidades que las organizaciones habían venido construyendo a lo largo de su historia. El término, impuesto desde otras realidades, no definía a las organizaciones civiles por lo que eran y hacían, dejando de lado su gran riqueza y potencialidad como organizaciones civiles, organizaciones de promoción social, organizaciones alternativas o sociedad civil en "busca de cambios profundos"2.

Lo cierto es que el uso y la definición de organizaciones no gubernamentales se extendió vertiginosamente a nivel mundial y sobre todo en los países latinoamericanos, como resultado de la creciente cooperación de organizaciones multilaterales y gobiernos europeos que impulsaron programas de desarrollo en América Latina durante los años sesenta y setenta, a través de financiamiento a organizaciones privadas o no gubernamentales.

Fue la época en que prevaleció una visión "desarrollista" en los países latinoamericanos, como esquema para salir del atraso y el subdesarrollo, en el que se consideraba la participación de los pueblos y comunidades como parte fundamental para la solución de sus graves rezagos y necesidades. También, por el lado de los organismos multilaterales y los gobiernos de los países subdesarrollados, había la intención de contrarrestar los efectos políticos en América Latina de la revolución cubana. El ejemplo más claro fue el proyecto de la Alianza para el Progreso en los años sesenta, impulsada por el gobierno de los Estados Unidos, además de los trabajos realizados por la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) durante el mismo periodo, cuyo vértice más importante consistía en la generación de planes de desarrollo y la participación activa de los propios sujetos a los que se destinaba la ayuda. Fue ahí donde nació, justamente, una amplia concepción sobre el desarrollo y la "promoción" al desarrollo, así como de sus promotores. Al mismo tiempo que creció en este marco una práctica social extensionista, consistente en trasladar del mundo desarrollado al mundo del subdesarrollo los avances tecnológicos, buscando cerrar la brecha que los separaba. Entre otros factores, se puso énfasis en la educación como piedra angular para alcanzar el progreso en estas sociedades3.

Esta veta histórica, no siempre reconocida por los movimientos sociales latinoamericanos, fue reinterpretada y revalorada de distintas perspectivas que intervenían en el debate político y social sobre la búsqueda de alternativas para los sectores desfavorecidos en los países de América Latina. En oposición al carácter instrumental y técnico con el que los organismos internacionales de promoción al desarrollo otorgaban a las prácticas sociales, diversos movimientos y organizaciones sociales con larga historia y labor dentro de los sectores populares, resignificaron la noción de desarrollo y la promoción del desarrollo. Tanto desde las prácticas sociales orientadas por los movimientos social-cristianos, como las corrientes marxistas, movimientos de trabajadores, campesinos, indígenas, movimientos de mujeres, relevaron el papel activo de los sujetos en su propio proceso de desarrollo, ampliando las perspectivas de solución e intervención en sus propios problemas. Así, la promoción fue vista como "parte de una posición frente a la situación social, de una conciencia histórica y ética(…) no se trata de un simple subsidio a las carencias populares(…) sino de poner en movimiento los procesos requeridos de transformación, y los sujetos que en ella deben participar".4

Estas experiencias organizativas en América Latina, con toda su caudal de conceptualizaciones que, dicho como en paréntesis, fueron intensas y prolíficas durante los sesenta y setenta en estos países, constituyeron en realidad el antecedente más inmediato de lo que hoy conocemos como las organizaciones no gubernamentales, aunque no con el mismo perfil organizativo y social. Los denominados "nuevos movimientos sociales" de los setenta en América Latina, que se singularizan por un accionar al margen de los partidos políticos, cubrieron diversos ámbitos de trabajo pero entre los que destacaron al campo de los derechos humanos, los problemas de las mujeres y la protección al medio ambiente, entre otros no menos importantes.

De acuerdo con Elizabeth Jelin, "las protestas colectivas y los movimientos localizados de hace dos décadas se fueron institucionalizando y transformando en organizaciones más formales, constituyendo un nuevo sector: el llamado Tercer Sector (diferente del estado y del mercado), compuesto por organizaciones privadas sin fines de lucro, autogobernadas y con algún grado de actividad solidaria, orientadas a intervenir en favor de sectores discriminados o desposeídos de la sociedad"5. En general, como señala la misma autora, las ONG son utilizadas como canales de transferencia de recursos por los programas internacionales de asistencia social, prefiriéndolas por sobre las entidades gubernamentales de los países receptores, aunque también por lo general esto se ha traducido en que sean estos organismos internacionales los que definen las prioridades de sus políticas de apoyo.

La autora describe correctamente el proceso de constitución de estas organizaciones sociales, mas no el nombre con el que las define: Tercer Sector. En efecto, aunque varios de estos organismos se abscribieron en esta denominación (aunque de nuevo fue impuesta), el término no dejó de provocar controversias entre muchas otras. De manera muy sintética, la crítica formulada al concepto de tercer sector hace hincapié en la tendencia a separar y dividir a la sociedad en tres grandes esferas: el mercado, el Estado y la esfera donde actúan los sectores no lucrativos. Esta separación, en palabras de Reygadas, supone un orden jerárquico de la geografía social, " como si los segmentos fueran de diferente naturaleza o no les tocara incidir en los otros sectores, sino solamente ocuparse de su campo, como si fuera un espacio cerrado, separado de las otras con su propia lógica, ética y espacio decisional e independiente". 6

No sería necesario detenerse en este tipo de controversias si no fuera porque las distintas denominaciones que se les asigna a las organizaciones civiles, así como por las que muchas de ellas asumen explícitamente, contienen significados y concepciones disímbolas que expresan, entre otras cosas, su propia noción de la actividad que realizan y el sentido que le otorgan a su práctica social, como lo veremos más adelante. Detrás de cada denominación, en pocas palabras, existe un sentido y una concepción tanto de la sociedad en que actúan como de sus fines y objetivos que persiguen.

Lo importante para los fines de este trabajo es que, a partir de la década de los ochenta, el papel de las ONG se dimensionó en los países latinoamericanos. Los cambios en el modelo económico y los programas de ajuste que se ponen en marcha en la mayoría de estos países, así como el agravamiento de las condiciones de vida de amplios segmentos de población, colocaron en un plano relevante a las organizaciones civiles que ya venían trabajando muy de cerca de los sectores empobrecidos. La política de organismos internacionales de ayuda y de otras agencias para el desarrollo, también fue un factor decisivo para el impulso de las organizaciones sociales durante esta época.

Los cambios y todo el proceso de reconversión que va a sufrir la economía de estos países y sus políticas sociales implicó, de acuerdo con varias perspectivas analíticas, cambios profundos a su vez en la conceptualización de la pobreza, el rezago social y los instrumentos para resolverlos y combatirlos. Muy brevemente, en cuanto a la política social, hay autores que señalan cómo varios principios se fueron estableciendo en la orientación y concepción de la política social, hasta alcanzar prácticamente el carácter de tesis que guiarían el trabajo de los gobiernos en este campo. Destacan lo siguientes puntos.

1. Las funciones de la política social (financiamiento, diseño, puesta en práctica, control), pueden separarse y ser llevadas a cabo por agentes no estatales (sectores filantrópicos o voluntario, informal, empresarial). Esta participación de diversos agentes tendría entre sus principales ventajas la posibilidad de que los beneficiarios participaran en el diseño de los programas y el hecho de que un subsector privado tenga la capacidad de proporcionar servicios sociales a quienes puedan pagar por ellos, además de proporcionarlos bajo la modalidad de la subrogación.
2. Se debe procurar que en la medida de lo posible, la competencia entre diferentes prestadores de servicios operen en la esfera del bienestar social. Es decir, lo usuarios deben tener posibilidades de elegir entre diversos prestadores y, para ello, obviamente, deben evitarse los monopolios, en particular los estatales. El supuesto que sostiene este principio son las virtudes postuladas por el neoliberalismo de modo universal como atributos de la concurrencia mercantil: eficiencia, mejora en la calidad de los servicios y bienes producidos así como reducción de costos.
3. Los recursos públicos aplicados en la esfera del bienestar social deben estar destinados fundamentalmente a cubrir las necesidades de quienes no están en condiciones de sufragar por sí mismos la satisfacción de tales necesidades y deben ser aplicados respondiendo a los principios de focalización, subsidio a la demanda, evaluaciones a través de la medición del efecto y no del gasto, la prioridad a los más necesitados y la equidad entendida como compensación de las desventajas mediante el trato desigual a quienes son socialmente desiguales7.

Es en este contexto donde el papel de los organismos civiles ha cobrado una gran importancia en países como los de América Latina. Sin embargo, no hay evidentemente una relación mecánica entre el diseño y la adopción de nuevas políticas, y el rol de las ONG en la aplicación de las mismas. Éstas, como lo hemos visto antes, en un gran número de casos no son entidades pasivas o simples receptoras de las nuevas modalidades en las políticas de bienestar, aunque muchas de ellas sí tiendan a ajustarse a las líneas rectoras de las políticas sociales de los gobiernos o de las agencias internacionales de asistencia.

A modo de ejemplo y en paralelo a este conjunto de modificaciones y significados en torno al bienestar y la desigualdad social, son varios los organismos civiles que intervienen en este debate, buscando reconceptualizaciones y alternativas distintas a las predominantes en el actual modelo económico. Así ocurre con un planteamiento más contemporáneo alrededor de la participación de las comunidades en su propio desarrollo y el carácter de esta intervención en las decisiones colectivas. Aunque en parte ha sido una discusión introducida por algunos organismos internacionales, entre ellos de manera destacada por la CEPAL, podría afirmarse que actualmente no hay un conclusión definitiva sobre este aspecto. El planteamiento ha girado en torno a la tendencia de entender la participación social como un "recurso", factible de ser usado por los sectores hegemónicos de la sociedad y en varios ámbitos internacionales.

Los elementos que se desprenden de esta discusión mantienen las mismas ambigüedades que ha caracterizado a otros debates semejantes: "la que enfrenta a la tutela por parte del Estado o de organizaciones no gubernamentales (ONG) y otros aliados externos con la espontaneidad popular y la autonomía, y la que se deriva del choque de las exigencias de la economía de mercado con las aspiraciones de justicia social y seguridad. La participación popular es vista sólo como ese ingrediente que faltaba"8.

Sólo para ilustrar mejor la lógica de estos planteamientos, abundemos un poco más en la exposición del mismo autor. "Ya incluso antes de la crisis de los años ochenta, muchos gobiernos en América Latina buscaron una línea de actuación que entendiese la participación exclusivamente como un recurso funcional, como un medio para aliviar las demandas de servicios sociales y subsidios en aquellas situaciones en las que el estilo de desarrollo no podía ofrecer un sustento adecuado, o un empleo 'moderno' a una gran parte de la población. Se fomentó la autoayuda, la independencia y la reciprocidad en la producción y el intercambio de productos entre los pobres, así como la provisión de viviendas y servicios comunitarios, ámbitos en la que la participación no perturbaba la distribución existente del poder y de la riqueza(…) De esta forma, los pobres podían mantenerse en una especie de economía paralela, funcionando con leyes muy diferentes a las de la economía moderna, con la esperanza de que algún día esta última llegase a estar preparada para absorberlos"9.

No es el espacio para detenernos en las peculiaridades de este debate. Sirva, simplemente, como ejemplo para enfatizar los contornos extremos en que parece desenvolverse muy a menudo esta discusión y el análisis de la participación de los organismo civiles interesados en el bienestar social de las mayorías, y en donde las ONG resultan cruciales en este contexto de cambios.

Ahora bien, en México al igual que en el conjunto de la región latinoamericana, este tipo de discusiones también ha estado presente en el campo de las organizaciones sociales y, de manera más reciente, en el amplio espectro de lo que hoy se denomina Organizaciones no Gubernamentales.

Con antecedentes de organización e intervención social también durante los años sesenta y setenta, fue hasta la década de los ochenta cuando en nuestro país se popularizó el concepto de ONG. Varios estudiosos ubican este momento de manera más específica a partir de los sismos que sacudieron a la ciudad de México en 1985, cuando un conjunto de grupos y ciudadanos se volcaron masivamente en las tareas de apoyo y rescate, así como de ayuda a los damnificados de la tragedia, superando en su capacidad de respuesta y eficacia al gobierno mexicano y otras instituciones. El hecho tuvo un significado de parteaguas en la fisonomía de la sociedad civil y en su larga y complicada relación con las instituciones. Fue el signo de la "sociedad que se organiza", como la llamó Carlos Monsiváis, relevando las virtudes y cualidades de una sociedad aparentemente postrada.

"Estamos -escribió Monsiváis- frente a colectividades cuyo repertorio magnífico de hablas y experiencias, se ha ido construyendo en los intersticios de la industria cultural, al margen de los poderes y, desdichadamente, al margen casi siempre de la lectura. Detrás de una sociedad inerte y convencional, ni tradicionalista ni moderna, se descubrió la dinámica de grupos y sectores, combinados desigualmente, la mayoría de ellos suspendidos en sus manifestaciones críticas y creativas por las censuras del autoritarismo"10.

Después del 22 de septiembre, dice nuestro autor, el término de sociedad civil se generaliza: "al principio sinónimo de sociedad, sin ningún acento en los aspectos organizativos. Y a principios de octubre, la práctica es dominante: sociedad civil es el esfuerzo comunitario de autogestión y solidaridad, el espacio independiente del gobierno, en rigor la zona del antagonismo. Y las objeciones teóricas, por fundadas que sean, resultan inoperantes, llegan tarde. Cada comunidad, si quiere serlo, construye sobre la marcha sus propias definiciones"11.

En los siguientes años veremos este despertar de la sociedad en varios acontecimientos singulares en México: durante 1988 en las elecciones presidenciales en las que participan un amplio conjunto de organismos civiles en la vigilancia del proceso electoral; posteriormente en 1994, con el levantamiento armado del EZLN en Chiapas, actuando en favor de la negociación y la paz. Desde entonces, las organizaciones civiles ocuparán un espacio sobresaliente en una enorme variedad de temáticas y sectores.

Sin embargo, estos organismos civiles no constituyen un cuerpo homogéneo ni se abscriben todos a una misma línea de actuación. Más bien, estamos frente a una enorme variedad de organismos con distintas concepciones y perfiles organizativos, con experiencias acumuladas y sin ellas, algunos más ideológicos que otros y con esferas de actuación también disímbolas.

De manera muy general, se distinguen dos amplios grupos de definiciones de las organizaciones no gubernamentales: las que se orientan por rasgos operativos de las organizaciones y otras por asuntos de identidad y representación de demandas de sectores populares12. En las primeras, se señala como características el tener algún grado de institucionalización, carácter privado (es decir, que no son parte del gobierno), sin fines de lucro, autogobernadas y con participación voluntaria en sus actividades. Estas organizaciones pueden ser "laicas o religiosas, nacionales e internacionales, que surgen de diferentes clases sociales, con objetivos muy precisos y que se distinguen por su deseo de mantener una línea de acción autónoma a gobiernos y partidos y por contar con la confianza de la población que atienden"13.

Las que se orientan por la identidad, se definen a su vez por ser "[…]organizaciones privadas, sin fines de lucro, autogobernadas y con algún grado de actividad solidaria, orientadas a intervenir en favor de sectores discriminados o desposeídos de las sociedad. Son estructuralmente mediadoras entre el Estado y las demandas de los sectores populares; entre movimientos y organizaciones internacionales y las necesidades locales"14.

No obstante las tenues líneas de diferenciación entre unas y otras, lo importante, como dice Sara Gordon, es que lo que cabe destacar de las ONG son: "sus objetivos de actividad solidaria o defensa de derechos; su carácter privado y voluntario; la ausencia de afiliación partidista y de pertenencia al gobierno, y el hecho de que sus acciones no tengan fines de lucro, ni de distribuir las ganancias generadas entre sus miembros, aunque eventualmente desarrollen actividades que les produzcan ganancias"15.

Estos denominadores comunes son propios de toda una gama de organizaciones civiles que cubren aspectos de promoción y desarrollo, asistencia, protección de derechos y participación política, con metodologías de trabajo distintas y alcances diversos. En la misma forma de autonombrarse se expresa la búsqueda de connotar sus objetivos y el carácter de sus identidades. Por ejemplo, en relación a la autonomía con el gobierno, en México existen organizaciones que se denominan "Organizaciones Autónomas de Promoción Social y Desarrollo", empleado por Promoción del Desarrollo Popular en 1987; el carácter referido a la lucha por la democracia: "Sociedad Civil, Popular y Democrática", utilizado en los orígenes de la Convergencia de Organismos Civiles por la Democracia en 1990; la presencia ante las relaciones internacionales, "Instituciones de Cooperación al Desarrollo", asumido por el Equipo Pueblo en 1990; el carácter diferencial del mercado y del gobierno, "Tercer Sector", traído por el Centro Mexicano de Filantropía16.

Cada una de estas organizaciones cubren aspectos diversos de la realidad social, así como un amplio campo de sectores. En general, y lo que importa destacar, es que las ONG se vinculan a estos temas "a través de sus particulares puntos de partida teóricos y filosóficos. Cada una, en la medida en que maneja diagnósticos particulares que no siempre se corresponden con el resto, se distingue por tener sus propios puntos de vista sobre los problemas que le preocupan y un cuadro de medidas adecuadas para resolverlos. Cada una tiene una estrategia de acción para alcanzar sus objetivos y, por tanto, establecidas sus prioridades"17.

¿Cuál es el balance que se puede hacer de las ONG en México a quince años de distancia? Es un riesgo establecer una conclusión definitiva y general de un universo heterogéneo de organizaciones, con grados distintos de experiencias y alcances, con recursos desiguales y metodologías asimétricas. Sin embargo, en una mirada global puede afirmarse que las ONG han cubierto un espacio esencial de organización y participación social, tanto frente a los graves problemas sociales del país como en su intermediación de las demandas con el Estado. Las ONG constituyen un interlocutor fundamental en una amplia variedad de problemas, pero sobre todo en lo que se refiere a la defensa y protección de los derechos humanos, así como su apoyo y solidaridad con los grupos sociales en condiciones de pobreza. Su aporte, aunque desigual, es una veta de alternativas diversas frente a la creciente desigualdad social y cultural, frente a los complejos procesos de democratización que se impulsan en nuestro país y frente a la ausencia de espacios de participación y decisiones colectivas. "Durante más de 20 años, las ONG han innovado y aportado soluciones a problemas sectoriales y sociales, para mejorar la calidad de vida y conseguir el desarrollo de localidades, promoviendo la participación y el compromiso de la población en la toma de decisiones en diversos espacios familiares, locales y regionales, con posibilidad de impactar en el ámbito público"18 .

No obstante este lado positivo, el balance general también ofrece claroscuros. Quizá uno de los puntos más visibles a este respecto es el énfasis excesivo en el concepto de sociedad civil que, en contraposición al Estado, encarnaría las mejores cualidades. Pero no sólo esto; la visión dicotómica que acompaña estas visiones y posiciones ha conducido -aunque en distintos grados- a concebir a la sociedad civil o a las propias ONG como entidades separadas ya sea del Estado o de otras instituciones como los partidos políticos. En otros términos, esta dicotomía que "excluye la precisión de agentes sociales y políticos, borra toda diferencia de origen, de pertenencia social, de intereses, y nulifica otros ámbitos, como el mercado o la política, confundiéndolos"19.

En este proceso, las ONG o algunas de ellas, en la práctica suelen concebirse como organizaciones "sustituto" de los espacios de la militancia política y de los partidos propiamente. En no pocos casos, han sido el canal encontrado por una amplia variedad de ciudadanos y grupos sociales desencantados con las organizaciones políticas y las pujas de poder que tienden a caracterizarlos. Así, las ONG se presentan como una modalidad de participación contrapuesta a otras instancias. "En este sentido, como señala Sara Gordon, las ONG que avalan y pugnan por el ejercicio de la política mediante procedimientos que ignoran y suplantan los canales que le son propios, actúan en contra de los objetivos que sustentan explícitamente"20.

Aunque es difícil deslindar posturas en el heterogéneo campo de las ONG, puede plantearse de manera muy esquemática la prevalencia de dos amplias tendencias en su comportamiento. Una de ellas estaría constituida por toda una corriente de ONG que despliegan su actividad fundamental en el campo de la asistencia y la promoción social. Para este conjunto de organizaciones civiles, con sus variantes y matices, el eje de su actividad y preocupación es la ayuda a los pobres y a los sectores desposeídos, sin mayor énfasis en la formulación conceptual sobre su actividad y la realidad social en que actúan, menos aún con respecto al ámbito político.

En el segundo caso tenemos, justamente, el polo opuesto, por llamarlo de esa manera. Aquí encontramos todo ese conjunto de organismos más ligados a la participación política y lo que se ha llamado los procesos de democratización; son entidades que se conciben como agentes de cambio social y político, dotadas de cierto cuerpo ideológico y un marco conceptual derivado de las tradiciones de los movimientos sociales y políticos en México y Latinoamérica. Estas organizaciones son las más desafiantes frente al Estado, pero quizá también las más intransigentes en cuanto a la constitución de procesos que tiendan hacia los consensos y la negociación entre sujetos dispares de la sociedad.

Dicho en términos más simples, mientras unas se apartan del campo problemático que representa la conceptualización de la actividad social y las mismas implicaciones de su trabajo en el contexto más amplio de los cambios sociales, las otras conciben su papel casi exclusivamente como agentes transformadores, dotadas de un proyecto ideológico y político, y con rasgos más de organismos civiles que de movimientos sociales.

Si bien esta separación no intenta establecer si unas ONG son mejores que otras, lo cual sería absurdo, sí busca proponer una diferenciación global que ayude a construir una perspectiva más amplia en un balance de estas organizaciones. Lo cierto es que al margen de todo, como lo señalan algunos autores inmersos en estos organismos, las ONG en México presentan problemas de profesionalización, eficacia, de articulación, de relación con el Estado y los partidos políticos, de legislación y financiamiento, además de la falta de relación entre los niveles micro (sectoriales) y macrosociales de sus políticas aplicadas. "Al operar en pequeña escala, la influencia directa de los proyectos impulsados por las ONG es marginal[…]Su posibilidad de impacto global está en su capacidad de innovación, experimentación y demostración de formas distintas de resolver los problemas, y en su transición a ser fermento de diversos exponentes de la sociedad civil, y así impulsar el tránsito de lo micro a lo macro"21.

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